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Pourquoi nous ne sommes pas (encore) en économie de guerre

Depuis le début du conflit qui oppose la Russie à l’Ukraine, on relève une forte propension du président de la République française – et du gouvernement – à employer le terme « guerre ». En juin 2022 à un salon d’armement terrestre, le président français annonçait que la France devait entrer en « économie de guerre » :

« Nous entrons dans une économie de guerre, ce qui est un changement pour beaucoup d’entre nous, soyons lucides, qui va nous obliger à investir davantage pour les États. »

Début 2024, à Cherbourg, Emmanuel Macron annonce :

« La France a un rendez-vous avec son industrie de défense, une industrie en mode économie de guerre, pas un slogan, non, mais une capacité de production plus rapide et plus forte. »

Lors de sa visite, le 11 avril 2024 chez le fabricant de poudre et d’explosifs Eurenco à Bergerac, il martèle :

« Il faut aller vite, fort, massifier. »

Aujourd’hui quelle réalité derrière cette notion d’« économie de guerre » ? Nous questionnons ce concept à la lumière de l’histoire et des récentes tendances budgétaires et industrielles.

Qu’est-ce que l’économie de guerre ?

L’économie de guerre désigne la réallocation massive et très rapide de la production et des financements vers les besoins de la défense. Il s’agit d’un ensemble de pratiques économiques exceptionnelles mises en œuvre lors de périodes historiques spécifiques liées à l’existence de conflits armés. Outre la satisfaction des besoins de la défense (armes, munitions, soldats), en économie de guerre, on assiste au maintien des activités économiques indispensables et à la garantie de la production et de l’approvisionnement de certains produits de base (alimentation, énergie, médicaments). Le rôle de l’État est donc fondamental, à la fois pour gérer la production d’armement mais aussi pour organiser les marchés « civils », dans un contexte général de pénurie de ressources (économiques, naturelles, humaines).

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L’économie de guerre s’accompagne généralement d’une baisse de la croissance du PIB, d’une réduction de la consommation des ménages et de l’investissement privé, d’une forte inflation et d’un contrôle de l’économie par l’État (ex. nationalisation de certains moyens de production). On y observe aussi la mobilisation de ressources financières exceptionnelles pour financer les dépenses de défense (création monétaire massive, augmentation des impôts, bons de guerre, emprunts de guerre, etc.). Les deux guerres mondiales (1914-1918, 1939-1945) sont deux exemples de périodes d’économie de guerre. Pendant la Seconde Guerre mondiale, les moyens budgétaires déployés et l’effort industriel furent énormes.

Aux États-Unis, en 1944, au plus fort de l’effort de guerre, le pays produisait plus d’un bateau Liberty ship par jour et les usines de Ford produisaient un bombardier Liberator B-24 par heure. Au total, les États-Unis ont produit plus de 2 700 Liberty Ships et près de 1 250 navires de combat, dont 148 porte-avions, entre 1941 et 1945.

La France n’est pas en économie de guerre

Sur la base de cette perspective historique, le seul pays aujourd’hui représentatif du concept d’économie de guerre est l’Ukraine, qui consacre plus d’un tiers de son PIB à la défense en 2022. La Russie, bien qu’ayant actuellement adapté son outil industriel de défense, reste à un niveau plus faible, estimé à 6 %. En France, le poids des dépenses de défense atteindra 2 % en 2024, conformément aux dispositions de la loi de programmation militaire (LPM) qui couvre la période 2024-2030. Emmanuel Macron l’a lui-même souligné lors d’une visite d’État en Suède fin janvier 2024 :

« Soyons clairs, même si nous produisons beaucoup plus rapidement, si nous comparons nos efforts de guerre à ceux de la Russie aujourd’hui, ce n’est pas la même échelle. Ils ont réussi à complètement adapter leur système à une économie de guerre. »

Dans le détail, la LPM 2024-2030 dispose d’une enveloppe globale de 400 milliards d’euros sur sept ans. Le budget annuel de la mission Défense devrait s’accroître progressivement pour atteindre 67 milliards d’euros en 2030. Les armées disposent de 44 milliards en 2023, contre 36 milliards alloués en 2019. Cet effort, démarré en 2015 dans un mouvement global de réarmement de l’Europe et du monde, est inédit depuis la fin de la guerre froide.

Toutefois, il s’agit de budgets en euros courants. Or le pouvoir d’achat des armées subit notamment l’impact de l’inflation. A cela il faut rajouter l’augmentation structurelle des coûts, spécifique aux matériels de défense.

La LPM 2024-2030 s’inscrit plutôt dans une logique de remise à niveau de l’outil de défense. La montée en puissance reste difficilement perceptible et il ne s’agit pas d’un réarmement de même ampleur que ce qui a été observé pour un certain nombre de pays européens à la fin des années 1930.

Le contexte de la LPM conduit également à financer le développement de grands programmes (porte-avions de nouvelle génération, successeur du Rafale, sous-marins nucléaires lanceurs d’engins de 3e génération, etc.) dont la concrétisation n’interviendra, au mieux, qu’à la fin des années 2030.

Préparation à la haute intensité et adaptation industrielle

Les budgets de défense sont en hausse. L’industrie de défense a été sollicitée pour augmenter les cadences de production car les besoins sont relativement urgents, tant en matière de soutien à l’Ukraine qu’en ce qui concerne la modernisation et la densification du parc d’équipements et de munitions.

Pour le ministre des Armées, Sébastien Lecornu, en mars 2024 :

« Réindustrialisation, modernisation de nos capacités et réarmement de la France, les premiers résultats sont là »

Au niveau national, outre l’augmentation des budgets, les exercices militaires (par exemple dans le cadre de l’OTAN) et l’augmentation des cadences, on observe des changements marquants.

La réquisition de moyens civils est l’un d’entre eux. En mars 2024, le ministre des Armées envisage d’imposer aux industriels des niveaux minimaux de stocks de matières premières ou de composants (et donc d’immobiliser de la trésorerie) ou d’exiger qu’ils accordent la priorité à la commande militaire face aux besoins civils. L’idée est de forcer les entreprises à quitter une logique de flux tendus qui s’est progressivement installée depuis la fin des années 1990 et les restructurations successives du secteur. Le volume des commandes est certes plus élevé, mais probablement pas assez au regard des ambitions de montée en puissance. Il faut notamment des garanties financières pour les industriels sur le moyen et long terme (financement des innovations, en particulier des innovations de rupture – plus incertaines et générant des dépenses plus élevées).

Ainsi, penser l’augmentation des cadences de production nécessite de penser les moyens nécessaires pour y parvenir : identifier les difficultés sur l’ensemble de la chaîne d’approvisionnement, caractériser les besoins nécessaires en main-d’œuvre et anticiper le niveau de demande sur le long terme afin de calibrer les investissements nécessaires. L’industrie de défense s’inscrit sur le temps long et s’accommode mal de changements brusques compte tenu de la structure de coûts, des cycles de développement et de production et de la structure de marché de type monopsone (un seul client, l’État).

Dans un contexte global où le monde se réarme, il y a une hausse de la demande pour le même type de matériels, de matières premières, de composants et de personnels. On observe alors des blocages des chaînes de production du fait d’un surplus de demandes non anticipé. Ces goulets d’étranglement sont multiples (poudres, matières premières, composants électroniques, main-d’œuvre, certaines machines-outils très spécifiques, etc.). On les trouve au sein des grands groupes mais aussi dans l’ensemble de la chaîne de sous-traitance (PME/ETI). L’urgence de la situation internationale et l’inélasticité de la production d’armement en Europe a conduit de nombreux pays à privilégier l’achat de matériels non européens (États-Unis, Israël, Corée du Sud) « off-the-shelf » (l’expression « sur étagère » indique l’achat d’un matériel directement « prêt à l’emploi » sans adaptation aux besoins spécifiques d’un pays, au prix d’une forme de dépendance. Cela s’oppose à une stratégie visant à renforcer sa souveraineté en développant, produisant et entretenant son propre matériel).

La situation actuelle confirme l’hypothèse d’un choc de demande en matière d’armement dans un contexte de relative inélasticité de l’offre. Pour que l’offre s’adapte à la demande, cette dernière doit être permanente pour éviter que l’industrie de défense soit en situation d’excès de capacité. Or, en l’état actuel des contraintes budgétaires, le poids de la dette et le respect des critères de Maastricht vont devenir un sujet préoccupant pour soutenir l’effort de défense à long terme.

Des objectifs difficilement conciliables

Les défis posés par l’adaptation de l’outil industriel ne sont que partiellement résolus par la LPM : les budgets sont certes orientés à la hausse mais il y a finalement peu de nouvelles commandes, en dehors du cas spécifique des munitions et des missiles. Les besoins sont ici calculés sur une logique d’attrition des moyens (une guerre d’attrition, ou encore « guerre d’usure » est une stratégie militaire consistant à chercher la reddition de l’adversaire en l’épuisant par des pertes continues en personnel et matériel). Le financement de la haute intensité conduit alors à se demander qui supporte le coût de l’augmentation des cadences, entre l’unique client étatique et les industries de défense. La période de la guerre froide, où la France se préparait essentiellement à répondre à une menace qui viendrait du pacte de Varsovie, peut servir de point de comparaison : sur la décennie des années 1980, le budget de défense représentait en moyenne 3,1 % du PIB.

Il y a donc aujourd’hui une équation complexe à résoudre entre aider l’Ukraine (armes, munitions, financements), réarmer la France afin de préparer une éventuelle guerre de haute intensité, honorer les engagements européens de bonne gestion budgétaire (critères de Maastricht) et faire face aux dépenses « civiles » de l’avenir (ex. transition énergétique, éducation, financer les retraites). Autrement dit, le cadre européen et l’urgence du conflit en Ukraine viennent fortement perturber le traditionnel dilemme « beurre-canons ». Si certains objectifs ne sont pas incompatibles entre eux (par exemple aider l’Ukraine sur le plan militaire accélère certainement la remontée en puissance de la défense en France), l’argent reste le nerf de la guerre.

Plus qu’une « économie de guerre » nous sommes en réalité dans une situation de « préparation à une potentielle guerre de haute intensité dans un cadre interallié et sous contrainte budgétaire forte ». L’expression a certes une portée médiatique moins marquante, mais elle demeure malheureusement plus conforme à la réalité du constat actuel en France. Plus que jamais la France est à l’heure des choix et doit rechercher l’adéquation entre ses ambitions et les moyens qu’elle veut bien y allouer. La coopération et la coordination avec les pays alliés, notamment européens, sont cruciales pour gagner en efficacité opérationnelle et pour éviter les duplications industrielles inutiles.

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